Deutschland und der Europarat - Geschichtsbewusst
Der Europarat, der am 5. Mai 1949 mit Sitz in Strasbourg gegründet wurde, ist für die Bundesrepublik Deutschland eine wichtige Europäische Organisation. Er war die erste europäische Institution, die den Traum von einem Europa als vereinter Europäische „Familie“ verwirklichte, so wie es Winston Churchill schon in seiner Züricher Rede am 19. September 1946 betont hatte.
Council of Europe
Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges war für die Bundesrepublik der Beitritt zum Europarat entscheidend, denn damit konnte die Regierung unter Bundeskanzler Konrad Adenauer beweisen, dass sich der neue westdeutsche Teilstaat in die europäische Völkergemeinschaft einzugliedern vermochte, die auf dem respektvollen Miteinander innerhalb einer Wertegemeinschaft beruhte. Diese Werte sind fest in den Statuten des Europarates verankert: Es handelt sich um die Achtung der Menschenrechte, der Demokratie und des Rechtsstaatsprinzips. Der Beitritt der Bundesrepublik zum Europarat war dabei alles andere als selbstverständlich, denn der neue deutsche Staat existierte bei Gründung des Europarates noch gar nicht. Die gemeinsame Geschichte Deutschlands und des Europarats war daher zunächst vom Beitrittsprozess geprägt.
Die Notwendigkeit, Deutschland in den Europarat zu integrieren, hatte der französische Außenminister Robert Schuman bereits vor der Unterzeichnung des Londoner Gründungsvertrags im Januar 1949 erkannt. Allerdings ergaben sich im Zusammenhang mit der Aufnahme Deutschlands zwei Probleme. Erstens musste das Land zunächst über eine Verfassung und eine demokratische politische Organisation verfügen. Dieses Problem konnte schnell gelöst werden: Am 23. Mai 1949 wurde mit dem Grundgesetz die Bundesrepublik Deutschland gegründet, am 14. August fanden die ersten Bundestagswahlen statt und im September wurde Konrad Adenauer zum ersten Bundeskanzler gewählt. Doch die junge Republik blieb unter der Aufsicht der Alliierten und erlangte 1949 insbesondere in außenpolitischen Fragen nicht die volle Souveränität. Es stellte sich daher die Frage nach dem Status Deutschlands im Europarat: Konnte es Vollmitglied mit eingeschränkter Souveränität werden? Um diesem Problem vorzubeugen, hatten die zehn Gründungsstaaten des Europarates bereits einen besonderen Status in Art. 5 der Statuten vorgesehen, der es ermöglichte, Deutschland zunächst als assoziiertes Mitglied zu beteiligen. Es gab jedoch noch ein zweites Problem bezüglich des Saarlandes, das seit 1947 unter dem Protektorat Frankreichs stand. Es verfügte über eine eigene Verfassung und eine Regierung, die von einem französischen Hohen Kommissar kontrolliert wurde. Es stellte sich deshalb die Frage, ob das Saarland gleichzeitig mit dem neuen westdeutschen Staat auch Mitglied des Europarates werden sollte.
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Aufnahme als assoziiertes Mitglied
Am 12. August 1949, während der ersten Sitzung der Beratenden Versammlung des Europarates, forderte Winston Churchill die sofortige Aufnahme Deutschlands. Nicht alle Mitglieder waren seiner Meinung und einige plädierten eher für eine schrittweise Aufnahme, da Deutschland zunächst seine Demokratiefähigkeit unter Beweis stellen müsse. Sie forderten daher das Ministerkomitee auf, die Frage des Beitritts Deutschlands nochmals zu prüfen. Bei der Diskussion im Ministerkomitee am 4. November 1949 äußerten sich die Delegierten positiv zur Aufnahme, auch wenn einige durch den Besatzungsstatus aufgeworfene Probleme noch gelöst werden mussten. Klar war jedenfalls, dass Deutschland dem Europarat nicht als Vollmitglied beitreten konnte. Der vom Ministerkomitee vorgesehene Status des assoziierten Mitglieds verlieh die gleichen Rechte in der Beratenden Versammlung, gewährte aber grundsätzlich kein Recht auf einen Sitz im Ministerkomitee.
Allerdings gab es in Frankreich immer noch Widerstände. So befürwortete die französische Regierung zwar einen raschen Beitritt der Bundesrepublik, es erschien jedoch unerlässlich, zuvor eine Abstimmung der Nationalversammlung zu dieser Frage einzuleiten. Diese fand am 24. und 25. November 1949 statt und wurde mit nur 334 zu 248 Stimmen für Deutschland angenommen. Auch bezüglich des Saarlandes bestanden die Franzosen darauf, dass zwei deutsche Delegationen im Europarat vertreten sein sollten, eine für die Bundesrepublik und eine für das Saarland, so lange, bis die Saarfrage geklärt sei. Trotzdem schritt das Aufnahmeverfahren Deutschlands in den Europarat zügig voran. Bei einem Treffen der alliierten Außenminister am 9. und 10. November 1949 in Paris beschlossen diese, dass die Bundesrepublik beim Ministerkomitee einen Antrag auf Einladung als assoziiertes Mitglied stellen sollte. Doch der deutsche Kanzler folgte den Befehlen der Alliierten nicht bedingungslos. Ermutigt durch das Petersberger Abkommen, das er am 22. November 1949 mit den Besatzungsmächten unterzeichnet hatte und in dem eine schrittweise Wiedereingliederung Deutschlands in die europäische Völkergemeinschaft vorgesehen war, betonte er, dass die deutsche Regierung eine Beteiligung des saarländischen Gebietes am Europarat nur vorbehaltlich der Regelung des Saarlandstatus durch einen Friedensvertrag mit Deutschland akzeptieren würde. Darüber hinaus forderte er einen Beobachtersitz im Ministerkomitee und verlangte, dass Deutschland so bald wie möglich ordentliches Mitglied im Europarat werden sollte. Trotz der heftigen Reaktionen vom Quai d'Orsay, dem französischen Außenministerium, beschloss das Ministerkomitee des Europarates am 30. März 1950 durch den Generalsekretär Jacques Camille Paris gleichzeitig eine offizielle Einladung an das Saarland und an die Bundesrepublik zu versenden.
Ein historischer Moment
Die Abstimmung im deutschen Bundestag zum Europaratsbeitritt fand am 15. Juni 1950 statt. Sie war aufgrund der Saarfrage schwierig, die Befürworter setzten sich jedoch in dritter Lesung gegen den Widerstand der SPD durch. Das Ministerkomitee des Europarates nahm auch den Antrag Adenauers auf Teilnahme als Beobachter an seinen Sitzungen an. Ab dem 5. August 1950 nahmen somit die ersten Vertreter der Bundesrepublik am Ministerkomitee teil. Einer der deutschen Delegierten, der CDU-Politiker Eugen Gerstenmaier, betonte, dass dies ein historischer Moment für Deutschland und für Europa sei: „Wir sind hier in der Gemeinschaft der freien Nationen Europas zu Hause“. Es ist daher als Erfolg der Europäischen Einigungsgeschichte anzusehen, dass Deutschland mit zwei Delegationen schon im Juni 1950 als assoziiertes Mitglied beitreten konnte.
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Die Bundesrepublik blieb nicht lange assoziiertes Mitglied. Nach der Revision des Besatzungsstatuts am 6. März 1951, die es Deutschland ermöglichte, wieder ein Außenministerium einzurichten und diplomatische Vertreter mit Staaten auszutauschen, schickte Adenauer einen Brief an Jacques Camille Paris, um für eine Vollmitgliedschaft zu werben. Bei ihren Gesprächen am 16. März in Paris erklärten die Minister der Mitgliedstaaten des Europarats ihr grundsätzliches Einverständnis und beschlossen am 2. Mai 1951, die Bundesrepublik Deutschland als ordentliches Mitglied aufzunehmen. Das Saarland blieb bis zu seiner Wiedereingliederung in die Bundesrepublik im Januar 1957 assoziiertes Mitglied.
Die Saarfrage blieb bis dahin ein wichtiger Diskussionspunkt im Europarat und in verschiedenen Arbeitsgruppen wurden die möglichen Lösungen debattiert, unter anderem auch die eines Europäischen Distrikts für die Ansiedlung Europäischer Organisationen mit Beteiligung beider deutschen Delegationen. Letztendlich war auch die Saarfrage dafür verantwortlich, dass im Europarat 1954 eine Europaflagge mit zwölf Sternen als Symbol der Europäischen Identität verabschiedet wurde. Im Rahmen der Arbeitsgruppe zu dieser Frage war nämlich ursprünglich vorgesehen, wie auf der amerikanischen Flagge so viele Sterne wie Mitgliedstaaten im Europarat vorzusehen. Damals wären es 14 Sterne gewesen, aber die saarländische Delegation bestand darauf, auch einen Stern zu erhalten (also 15), was die Bundesrepublik ablehnte. So hat man sich am Ende auf 12 Sterne – eine Symbolzahl –verständigt, die Zahl, die noch heute auf der Europäischen Flagge gültig ist.
Debatten über die Deutsche Frage
Die schnelle Eingliederung in den Europarat ermöglichte es Deutschland auch, an Debatten zu wichtigen geopolitischen Fragen in Europa und zu weiteren Schritten der europäischen Einigung beizutragen. So wurde zum Beispiel die Idee einer europäischen Armee schon im Sommer 1950 von Winston Churchill im Europarat aufgeworfen und damit auch die Frage nach der Wiederbewaffnung Deutschlands. Insgesamt blieb die „Deutsche Frage“ lange Zeit im Mittelpunkt der Diskussionen. Im Herbst 1955 standen beispielweise die Verhandlungen der Alliierten Mächte in Genf über die Wiedervereinigung Deutschlands, die europäische Sicherheit, die Abrüstung und die Verbesserung der Ost-West-Beziehungen auf der Tagesordnung. Eine Resolution der Beratenden Versammlung zugunsten der deutschen Wiedervereinigung wurde den englischen und französischen Außenministern übermittelt, um ihre Positionen auf der Genfer Konferenz zu stärken. Auch das Ministerkomitee verabschiedete im Dezember 1955 eine ähnliche Resolution zu diesem Thema. Dieses Engagement des Europarats für die deutsche Wiedervereinigung war für die Bundesrepublik sehr wichtig, wie es Außenminister Heinrich von Brentano (CDU) in einer Rede vor der Versammlung am 18. April 1956 betonte.
Ebenso wichtig war die Unterstützung des Europarats bei der schwierigen Lage in Berlin, das seit 1945 unter der Verwaltung der Vier Mächte stand. In einer Rede am 20. Januar 1959 zögerte von Brentano nicht, die Versammlung mit ihrer Verantwortung zu konfrontieren: „Der freie Teil der deutschen Hauptstadt ist die Freiheit aller, die Rechtsstaatlichkeit und Demokratie beanspruchen“. Im Anschluss stimmten die Abgeordneten einstimmig für eine Resolution, die deutlich an die Verpflichtungen der UdSSR gegenüber Berlin erinnerte. Sie richtete sich vor allem an die Berliner Bevölkerung, um ihr eine entschlossene Botschaft der Solidarität zu bekunden.
Annäherung an die Staaten Ost- und Mitteleuropas
Als sich in den 1960er Jahren die deutsche Ostpolitik entwickelte, wurde auch für diese im Europarat geworben. Anfang 1967 trat der deutsche Außenminister Willy Brandt (SPD) mit diesem Anliegen vor die Versammlung. Während er in seiner Amtszeit als Bürgermeister von Berlin in Straßburg um Unterstützung der Parlamentarier gegen die sowjetische Politik gebeten hatte, plädierte er nun für die Entspannungspolitik, die die Regierung der Großen Koalition unter Kurt Kiesinger (CDU) seit 1966 betrieb: „Deutschland war jahrhundertelang eine Brücke zwischen West- und Osteuropa. Wir werden diese Brücke wiederaufbauen.“ Der Europarat stellte dabei für Deutschland eine ideale Plattform dar, um eine Zusammenarbeit mit Osteuropa aufzubauen.
Die erste konkrete Initiative wurde hier auf zwischenstaatlicher Ebene Ende 1984 gemeinsam vom deutschen Außenminister Hans-Dietrich Genscher (FDP) und dem Generalsekretär des Europarats Marcelino Oreja Aguirre ergriffen. Die ersten Annäherungsschritte wurden mit Jugoslawien, Ungarn, der Tschechoslowakei und Polen unternommen. Sie führten im Januar 1985 zur Einberufung einer außerordentlichen Sitzung des Ministerkomitees, unter Leitung von Hans-Dietrich Genscher, die ausschließlich den Ost-West-Beziehungen gewidmet war. Im Anschluss beauftragten die Minister den Generalsekretär, mögliche Bereiche der Zusammenarbeit mit den Ländern Mittel- und Osteuropas vorzuschlagen. Bis zum Mauerfall am 9. November 1989 setzte sich die Bundesrepublik immer wieder für die Öffnung des Europarates nach Osteuropa ein und nach der Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 befürwortete sie die schnelle Erweiterung des Europarates auf bis zu 47 Mitgliedstaaten. Diese betraf nicht nur die benachbarten Ostblockstaaten (Polen, Ungarn, Tschechoslowakei, Bulgarien, Rumänien), sondern auch viele ehemalige Republiken der UDSSR – inklusive Russland –, sowie die ehemaligen Teilstaaten Jugoslawiens im Balkan.
Bekenntnis Deutschlands zur Anerkennung internationaler Abkommen
Aber der wichtigste Vorteil der Mitgliedschaft Deutschlands im Europarat war von Anfang an die Mitwirkung an den europäischen Konventionen und an der europäischen Zusammenarbeit, die ja das Kerngeschäft des Europarates darstellt. Vor allem der Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention 1950 und zum Europäischen Gerichtshof 1959 bewies schon damals, dass die junge Bundesrepublik sich verpflichtete, Menschenrechte nicht nur auf dem Papier zu respektieren, sondern sich auch einer Kontrolle durch die Instanzen des Europarates zu unterwerfen. Die Bundesrepublik hat die Europäische Menschenrechtskonvention und ihre Reformen immer unterstützt, wie zum Beispiel das 11. Protokoll 1994, das es ermöglichte, den Menschengerichtshof 1998 als ständige Institution in Straßburg einzurichten oder das 13. Protokoll 2002, das die Todessstrafe unter allen Umständen abschaffte. Aber auch andere Konventionen des Europarates waren für Deutschland wichtig, wie beispielsweise die Europäische Kulturkonvention von 1954, bei der es um die Valorisierung der Europäischen Kultur und Identität ging, die Sozialcharta zum Schutz von sozialen Rechten von 1961 oder die Berner Konvention von 1979 („Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume“), die als erste eine europäische Zusammenarbeit zum Umweltschutz vorsah. Es war eine Ehre für Deutschland, als der Europarat 1972 unter den Vorschlägen die Ode an die Freude aus der Neunten Symphonie Ludwig van Beethovens als europäische Hymne auswählte. Die Bundesrepublik beteiligte sich auch an neuen Institutionen und Teilabkommen des Europarates, wie zum Beispiel die Europäische Pharmakopöe zur Harmonisierung nationaler Rechtsvorschriften über die Herstellung und den Vertrieb von Arzneimitteln 1964, das Europäische Jugendzentrum 1972, der Fonds „Euroimages“ zur Unterstützung von Europäischen Filmkoproduktionen 1988 oder das Lissabonner Nord-Süd-Zentrum, das Europäische Zentrum für globale Interdependenz und Solidarität, 1989.
Als der Europarat nach dem Ende des Kalten Krieges eine Pionierfunktion zur Vereinigung des europäischen Kontinents einnahm, beteiligte sich Deutschland zum Beispiel an der Einrichtung der Venedig-Kommission 1990, die den Übergang der Ostblockstaaten zum Rechtsstaat begleiten sollte und setzte sich auf dem Wiener Gipfeltreffen des Europarates 1993 auch für den Kongress für Städte und Regionen und als ständige Institution des Europarates zur Stärkung der lokalen und regionalen Demokratie ein sowie für die Schaffung eines Monitoring-Verfahrens zur Einhaltung der Verpflichtungen von Mitgliedstaaten nach dem Beitritt zum Europarat. Um den neuen Herausforderungen innerhalb der internationalen Beziehungen zu begegnen, förderte Deutschland unter anderem die Verabschiedung von Konventionen zum Schutz von Minderheiten 1995, gegen Korruption 1999 und Cyberkriminalität 2001, nach den Terroranschlägen 2001 in den USA aber auch die Entwicklung zweier Konventionen 2005 zur Prävention von internationalem Terrorismus und zur Bekämpfung des Menschenhandels. Der Einsatz Deutschlands für einen noch strikteren Schutz gegen Menschenrechtsverletzungen wurde zuletzt durch die rasche Ratifizierung der Lanzarote-Konvention zum Schutz von Kindern vor sexueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch von 2007 und der Istanbul-Konvention zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt von 2011, sowie der Konvention gegen den Handel mit menschlichen Organen von 2015 sichtbar.
Council of Europe / Candice Imbert
Deutschland engagiert sich ebenfalls für eine verstärkte Kooperation des Europarates mit der EU, die sich seit dem Memorandum of Understanding zwischen den beiden Organisationen 2007 vor allem durch gemeinsame Programme zur Unterstützung der europäischen Wertegemeinschaft in Mitgliedstaaten des Europarates entwickelt hat und einen Beitritt der EU zur europäischen Menschenrechtskonvention vorsieht. Diese Zusammenarbeit erscheint im Kontext zunehmender Infragestellung der europäischen Grundwerte in Europa umso wichtiger, da nach dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine auch Deutschland am 16. März 2022 im Ministerrat klar den einstimmigen Ausschluss Russlands aus dem Europarat mitgetragen hat. Der Europarat bleibt somit für Deutschland eine wesentliche europäische Organisation, um die europäische „Familie“ als gemeinsame Wertegemeinschaft zu verteidigen.
Prof. Dr. Birte Wassenberg ist Professorin für Zeitgeschichte bei Sciences Po Strasbourg und Direktorin des Deutsch-Französischen Jean-Monnet-Exzellenzzentrums.
Literatur
Bauer, Hans, Joachim: Der Europarat nach der Zeitenwende 1989–1999. Zur Rolle Straßburgs im gesamteuropäischen Integrationsprozess. Regensburger Schriften zur Auswärtigen Politik, Band 2. Münster, Hamburg, 2000.
Brummer, Klaus: Der Europarat. Eine Einführung. Wiesbaden 2008.
Dohmes, Johannes: Die Bedeutung des Europarats für Deutschland in: Holtz, Uwe (Hrsg.), 50 Jahre Europarat, Baden-Baden 2000, S.185–197.
Wassenberg, Birte, History of the Council of Europe (1949–2009). Brüssel 2012.
